با ارسال لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر (موسوم به پیمان آکتائو) به مجلس شورای اسلامی، در آستانه برگزاری هفتمین اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر در تهران، بار دیگر مباحث مرتبط با سهم ایران از این پهنه آبی در شمال کشور داغ شده‌است. ایران یکی از پیشگامان اصلی تدوین رژیم حقوقی دریای خزر بود، اما در طول سال‌های گذشته ابهام‌ها و نقدهای بسیاری در مورد کنوانسیون آکتائو و سهم ایران از آبهای دریای خزر مطرح شده‌است. به گزارش خبرنگار سیاست خارجی ایرنا، اسماعیل بقائی، سخنگوی وزارت امور خارجه جمهوری اسلامی ایران روز شنبه ۱۰ مرداد، در حاشیه نشست ارکان اطلاع‌رسانی دولت به میزبانی وزارت امور خارجه خبر داد که لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر با قید یک فوریت از سوی دولت به مجلس ارسال شده‌است و اظهار امیدواری کرد که این لایحه هر چه زودتر در مجلس شورای اسلامی به تصویب برسد. ارسال این لایحه به مجلس شورای اسلامی در هشتمین سالگرد امضای آن در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷ اتفاق می‌افتد، سندی که نتیجه ۲۱ سال دیپلماسی فشرده دیپلماتیک، شامل ۵۲ نشست گروه کاری ویژه (معاونان وزرای خارجه)، ۱۰ نشست وزرای خارجه و ۵ اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر بود. این سند در ۲۴ ماده تنظیم شده و به عنوان رژیم حقوقی جامع و جایگزین معاهدات قبلی عمل می‌کند. هفتمین اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر قرار بود که مرداد ماه سال جاری در تهران برگزار شود که فعلاً به دلایل شرایط جنگی به زمان دیگری موکول شده‌است. ضرورت تدوین رژیم حقوقی جدید پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی، حقوق حاکم بر دریای خزر همچنان مبتنی بر معاهدات پیشین میان ایران و شوروی در سال‌های ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ بود. با این حال این پیمان‌ها یعنی پیمان مودت ایران و اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی و قرارداد بازرگانی و دریانوردی ایران و شوروی توان پاسخگویی به مسائلی مانند اکتشاف نفت، فیبر نوری، حدود صیادی و مسایل امنیتی جدید را نداشتند. در پیمان‌نامه‌های پیشین ایران و شوروی هیچ اشاره‌ای به تحدید حدود و تقسیم بستر و زیربستر دریای خزر نشده‌بود و صرفاً کلیاتی در مورد بهره‌برداری مشترک از دریا برای کشتیرانی و منع حضور کشتی‌های خارجی به اضافه تعیین محدوده ۱۰ مایل دریایی از ساحل به عنوان منطقه اختصاصی ماهیگیری برای هر یک از دو کشور مطرح شده‌بود. تا پیش از فروپاشی شوروی، آنچه تعیین‌کننده حقوق حاکم بر دریای خزر بود، قدرت شوروی به عنوان ابرقدرت وقت در پهنه آبی بود. در هیچ یک از معاهدات ایران و شوروی در قرن بیستم از این دریا با عنوان دریای مشاع یا مشترک یاد نشده‌است. صرفاً در نامه‌ای از سوی ماتوی فیلیمونوف، سفیر کبیر وقت شوروی در ایران در ۲۵ مارس ۱۹۴۰ خطاب به مظفر اعظم، وزیر امور خارجه وقت ایران، از دریای خزر به عنوان «دریای ایران و شوروی» نام برده شده‌است که برای دو طرف از اهمیت بالایی برخوردار است. در آن دوران ایران نه تنها حق بهره‌برداری از منابع زیرسطحی در دریای خزر نداشت، بلکه به رغم ادعای بهره‌برداری مشترک در معاهدات، ماهیگیران ایرانی نیز حق عبور از محدود ۱۰ مایل دریایی اختصاصی نداشتند. اذعان سفیر شوروی بر عبارت «دریای ایران و شوروی» نه از روی تأکید بر حقوق ایران، بلکه صرفاً ناشی از نگرانی مسکو نسبت به حضور هر قدرت خارجی دیگر در آب‌های دریای خزر بود. با فروپاشی شوروی و رسیدن کشورهای ساحلی دریای خزر به ۵ کشور، ضرورت تدوین دقیق رژیم حقوقی دریای خزر برای جلوگیری از تنش میان همسایگان بیشتر احساس شد. در حال حاضر به جز ایران همه کشورهای ساحلی دریای خزر، کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را در مجالس خود تصویب کرده‌اند. با این حال برخی باورهای ناشی از ناآگاهی و تبلیغات غلط باعث شده‌است که در داخل ایران نگرانی‌های در میان افکار عمومی در مورد محتوای این کنوانسیون ایجاد شود. چرا در شرایط حساس جنگی؟ سؤالی که ممکن است در افکار عمومی وجود داشته‌باشد، فارغ از محتوای نقدها و نظرها در مورد سهم ایران از این پهنه آبی، این است که چرا در شرایط جنگی فعلی دولت چنین لایحه حقوقی پیچیده و مهمی را با قید فوریت برای تصویب ارسال کرده‌است؟ نخستین مساله این است که اکنون ۸ سال از زمان امضای این توافق توسط ایران که خودش یکی از اصلی‌ترین حامیان تدوین آن بود می‌گذرد. این کنوانسیون به تصویب همه کشورهای ساحلی جز ایران رسیده‌است و تا پیش از تصویب توسط ایران، وارد مرحله اجرایی نمی‌شود. دومین نکته این است که شرایط جنگی ۱۴ ماه گذشته، ضرورت و فوریت اجرایی شدن این سند را افزایش داده‌است. چرا که ایران در طول این مدت دو بار مورد تجاوز نظامی خارجی قرار گرفته‌است و نگرانی‌ها بابت امنیت مرزهای شمالی و حضور نظامی قدرت‌های فرامنطقه‌ای در آب‌های خزر، بیش از پیش افزایش یافته‌است. کنوانسیون آکتائو قاطعانه در مورد منع حضور نظامیان و شناورهای خارجی در منطقه حکم داده‌است. در حال حاضر برخی از کشورهای ساحلی، با استفاده از شرایط بی‌قانونی موجود تلاش‌هایی را برای باز کردن پای بیگانگان به آب‌های خزر آغاز کرده‌اند که می‌تواند به شدت بر امنیت ایران اثرگذار باشد. ایران و روسیه به شدت با حضور نظامی خارجی در آب‌های دریای خزر مخالف هستند. در فضای بحران‌های منطقه‌ای و بین‌المللی، بستر حقوقی آکتائو یک «سپر دفاعی» محکم برای مرزهای شمالی ایران ایجاد می‌کند. در مواد مختلف این سند حکم‌های قاطعی در مورد مسائل امنیتی دریای خزر به عنوان «دریای صلح و دوستی» آمده‌است. بند ۳ ماده ۳ (انحصار دریانوردی): حق دریانوردی در خزر منحصراً متعلق به شناورهایی است که تحت پرچم یکی از ۵ کشور ساحلی ثبت شده باشند. بند ۶ ماده ۳ (ممنوعیت حضور نیروهای بیگانه): عدم حضور نیروهای مسلح متعلق به طرف‌هایی که جزء ۵ کشور ساحلی خزر نیستند. این بند ورود شناورهای نظامی، پرسنل نظامی، ناوچه‌ها یا پایگاه‌های قدرت‌های فرامنطقه‌ای (مانند آمریکا، ناتو یا ارتش اسرائیل) را قانوناً مجاز نمی‌داند. بند ۷ ماده ۳ (سلب اجازه تجاوز از خاک همسایه): عدم در اختیار قرار دادن قلمرو خود توسط هیچ‌یک از طرف‌ها به کشورهای ثالث برای ارتکاب تجاوز و سایر اقدامات نظامی علیه هر یک از طرف‌های کنوانسیون. در شرایط فعلی این مواد برای ایران اهمیت حیاتی دارند چرا که مانع از استفاده کشور ثالث از پهنه خزر یا سواحل همسایگان شمالی برای تحرکات خصمانه علیه ایران (از جمله استفاده از پهپادها و ابزارهای جاسوسی و تجهیزات جنگی) می‌شود و در عین حال هرگونه پوشش مشارکتی، آموزشی یا مستشاری نظامی کشورهای غیرساحلی را منع می‌کند. در همین راستا، اسماعیل بقائی، سخنگوی وزارت خارجه نیز در نشست خبری روز دوشنبه ۱۲ مرداد ماه در پاسخ به پرسشی در این خصوص گفت: «طبیعتاً وقتی می‌خواهیم به یک سند مهم بین‌المللی که دارای ابعاد حقوقی، سیاسی و امنیتی است ملحق شویم، باید با دقت و با در نظر گرفتن همه ابعاد آن تصمیم‌گیری کنیم. این روند انجام شده و فکر می‌کنیم تصویب این سند در مجلس شورای اسلامی جمهوری اسلامی ایران، زمینه را هم برای همکاری میان کشورهای ساحلی خزر و هم برای جلوگیری از سوءاستفاده‌هایی که ممکن است بازیگران خارج از منطقه خزر درباره این پهنه آبی در نظر داشته باشند، فراهم می‌کند.» بقائی خاطرنشان کرد: «در این کنوانسیون، هرگونه حضور نظامی کشورهای خارج از منطقه خزر ممنوع شده است. همچنین برخی موضوعاتی که در افکار عمومی ما به عنوان نگرانی مطرح بوده، از جمله تعیین حدود دریایی و خط مبدأ دریایی، مواردی است که در این کنوانسیون به آنها پرداخته نمی‌شود. موضوع تعیین خط مبدأ قرار است در چارچوب دیگری درباره آن گفت‌وگو شود. در یک جمع‌بندی کلی، فکر می‌کنیم تصویب این کنوانسیون توسط ایران، که به منزله لازم‌الاجرا شدن آن خواهد بود، زیرا برای اجرایی شدن این کنوانسیون لازم است هر پنج کشور ساحلی آن را تصویب کنند، زمینه مناسبی را برای تقویت همکاری و اعتماد میان پنج کشور عضو این کنوانسیون فراهم خواهد کرد.» آیا کنوانسیون آکتائو سهم ایران را از پهنه خزر تعیین می‌کند؟ ویژگی مهم کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر این است که این کنوانسیون یک «پیمان چارچوبی» (Framework Convention) است و اصول کلی را مشخص می‌کند؛ بنابراین هیچ سهم، عدد، درصد یا خط مرزی برای بستر دریا تعیین نکرده است. برخی ادعاهای مطرح شده در مورد درصد سهم ایران از دریای خزر پس از تصویب این کنوانسیون کاملاً بر پایه ناآگاهی یا اطلاعات غلط است. برخی از اعداد مانند سهم ۱۳ درصدی ایران از پهنه آبی خزر حاصل برخی محاسبات ریاضی ساده بر اساس خطوط ساحلی طبیعی است، نه سهم قانونی تعیین‌شده در معاهده. چهار کشور شمالی (روسیه، قزاقستان، آذربایجان و ترکمنستان) بر اساس توافقات دوجانبه (مانند موافقت‌نامه ۱۹۹۸ روسیه و قزاقستان)، بستر بخش شمالی را بین خود تقسیم کردند. اما سهم بستر در بخش جنوبی خزر کماکان منوط به مذاکرات دوجانبه و سه‌جانبه مستقل بین ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان باقی مانده است. استدلال‌هایی نیز در مورد موضع ضعف ایران به دلیل شکل سواحل ایران در دریای خزر مطرح می‌شود. ایران صرفاً یک هفتم از خط ساحلی دریای خزر را در اختیار دارد و این ساحل نیز به شکل مقعر و فرورفته است که باعث می‌شود در صورت تعیین خط مبدأ به صورت طبیعی، سهم بسیار ناچیزی از آب‌ها، بستر و زیر بستر دریا به ایران تعلق پیدا کند. اما واقعیت این است که دقیقاً به دلیل شکل ویژه خطوط ساحلی ایران در این کنوانسیون شرایط ویژه‌ای برای تهران در نظر گرفته‌شده‌است. دیپلمات‌های ایران با استفاده از «اصل انصاف» (Equitable Principles) موفق شدند این فرمول حقوقی را در متن کنوانسیون بگنجانند: «چنانچه شکل ساحل یک کشور ساحلی، آن کشور را در تعیین آب‌های داخلی‌اش آشکارا در وضعیت نامساعد قرار دهد، این وضعیت در تعیین خطوط مبدأ مستقیم مد نظر قرار خواهد گرفت.» این بند رسماً اعتراف می‌کند که شکل مقعر ساحل ایران یک «وضعیت نامساعد ویژه» است و باید خط مبدأ آن به صورت استثنایی و بر اساس انصاف جبران شود. در نتیجه تعیین خط مبدأ برای تحدید حدود ایران و کشورهای همسایه (جمهوری‌های آذربایجان و ترکمنستان) منوط به مذاکرات دو جانبه و سه جانبه برای تعیین خط مبدأ است. در نهایت اگر سه کشور جنوبی برای تعیین خطوط مبدأ به توافق برسند، نهایتا یک توافق ۵ جانبه نیز برای تصویب نهایی خطوط مبدأ مورد نیاز است. در واقع تصویب این کنوانسیون هیچ تعهدی را برای تعیین خط مبدأ ایران ایجاد نمی‌کند و برای تعیین خطوط مبدأ باید مذاکرات جداگانه و پیمان پنج‌جانبه دیگری امضا شود.